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日本农地改良对我国的启示
发布日期:2018-01-16 来源:信息科  作者:东方城乡报  浏览:57282

    日本的农地改良事业起步较早且成效显著,总结日本在农地改良事业方面的做法对推动我国高标准农田建设、保障国家粮食安全具有重要参考价值。

  【主要做法】

  出台专门法律保障和规范农地改良事业

  《土地改良法》不仅规范了农地改良程序、管理与实施主体、建设内容,而且明确了政府和农户在建设和管理维护中的责任与义务,是日本农地改良事业顺利推进的制度保障。1949年6月6日,日本出台了《土地改良法》,从土地改良长期计划、土地改良事业内容、土地改良区设立与运营管理、土地交换、土地改良事业团体、国家补助、监督管理等方面对土地改良事业加以规范。随着社会经济条件的变化该法不断得到调整,在坚持基本理念和制度规范的前提下,先后被修改11次,使土地改良的类别逐渐增多,实施程序更趋完善。《土地改良法》对日本农地改良事业的保障作用主要体现在这4个方面:一是遵守“申请主义”原则。农户自主申请是土地改良事业启动的基本条件。15户及以上农户就可以申请成立土地改良区,区内2/3农户同意就可以决定土地改良事业内容,农户需自主协商解决好条田整理中土地置换、集中占地分摊等问题,方可向政府提出建设需求。二是坚持以政府投资为主导。该法对不同建设项目中各级政府及农户负担比例作了规定,但都坚持“政府出大头、农户拿小头”这一原则。总的来说,政府出资占农地改良事业总投资的2/3以上。三是明确管理与维护责任主体。依据该法,公共设施由政府部门负责建后管理与维护,农户权属内的农地设施管理与维护则由农户出资负责。四是统一管理部门。该法规定农地改良事业由农林水产省统一管理,改变了战前农地改良事业分属农务省和内务省2头交叉管理的局面。

  设立农地改良事业统一管理机构

  为统筹农地改良事业中的耕地整治、土地权属调整、农用水设施与农道建设等重要事项,农林水产省内部专门设有农村振兴局统一负责农地改良事业。该局下设2个部:一为土地整理部,包括设计科、土地改良企划科、农地资源科、水资源科、地域整理科、防灾科6个科室;二为农村政策部,负责土地改良方面的政策法规研究及各项土地改良事业的政策评估。这种集规划编制、土地改良与管理、水资源利用、土地流转等相关工作于一个部门的做法,极大提高了土地改良工作效率。除北海道外,其它46个都道府县的农地改良事业也均由农业部门统一负责。北海道农地改良事业由隶属于国土交通省北海道开发局管理。这主要是因为北海道自然资源十分丰富,1951年专门成立了北海道开发局,负责北海道综合开发计划的推进,该局下设农业水产部,负责北海道大坝、灌溉用排水路以及对农地整治等各项农地改良事业的实施。

  制定土地改良计划并注重效果评估

  土地改良计划是日本农地改良事业最重要的纲领性文件,由农林水产省负责制定实施并跟踪评估计划执行效果。土地改良计划是在听取食品、农业与农村政策审议会意见的基础上,依据《土地改良法》等相关法律,由农林水产省编制完成的。土地改良计划对每项农地改良事业预算及事业工作量都有明确要求,已成为各级政府推进农地改良事业的依据和行动指南。日本的第1个土地改良计划(1965~1972年)起始于1965年,截止到目前,已经完成6个土地改良计划,第7个土地改良计划(2012~2016年)正在实施中,前4个土地改良计划基本上以10年为一个周期,自2003年起,日本将农地改良计划实施期限由10年调整为5年。为评估计划执行效果和公共事业建设成效,政府委托农林水产省对投资总额在5 200万元(按100日元=5.58元人民币汇率计,下同)以上的事业开展事前和事后评估,投资期限在10年以上的事业进行事中评估。农林水产省设有第三方评估委员会用于指导其评估工作,并将所有评估报告对社会发布,以便提高评估工作科学性和公信力。

  【借鉴与启示】

  将高标准农田建设统一到农业部门管理

  目前,我国高标准农田建设分别由发展改革委会、国土资源、农业、财政、水利、农业综合开发等多个部门分别开展组织实施,实施目标、建设标准和建设要求等不尽相同,土地整理、地力提升、水利设施建设、机耕道不能相互配套,使高标准农田建设实际建成效果大打折扣。必须尽快扭转当前这种“五龙治水”的局面,建议借鉴日本做法,由农业部门统一监管高标准农田建设规划编制、建设资金管理、农用土地与水资源利用、后期设施管理与维护等相关工作,提高政府决策和资金使用效率。

  发挥农户在高标准农田建设中主体作用

  日本农地改良做法表明,由农户自下而上提出一致性需求,更符合当地实际,农户也愿意为工程建设负担部分费用并做好后期维护。建议发挥好农户主体作用:一是坚持农户自愿原则,把农户需求作为开展高标准农田建设的基本前提。二是明确农户在高标准农田建设中的责任和义务。农户是直接受益者,须为高标准农田建设与维护承担一定费用,主动做好后期维护,并将换地、占地分摊等事项交给农户协商解决,在村内自行化解土地权属纠纷等矛盾。

  加强对高标准农田建成后的管理与维护

  目前,高标准基本农田建设项目竣工后主要是将项目移交给所在的村委会管护,但村委会并不是一个真正的实施主体,导致农田基础设施管护主体虚化、权责难以落实,从而使高标准基本农田建设“重建轻管”的现象普遍存在。为此建议在惠农强农政策设计中,增加长效扶持功能,改变“重建轻管”、“重输血轻造血”的倾向。按照“谁受益、谁管护”的原则,明确管护主体、管护责任和管护义务,办理移交手续,签订后期管护合同。管护主体应对各项工程设施进行经常性检查维护,确保长期有效稳定利用。


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